LUIS RAÚL LEYVA
La decisión del presidente Andrés Manuel López Obrador de constituir una Guardia Nacional como la estrategia de su gobierno —otra más— para combatir la crisis de seguridad y de violencia que ha hecho que el año de 2018 sea el año más violento en la comisión de delitos dolosos denunciados en el país (según cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública), no es distinta de la de sus antecesores. Dentro de las cinco entidades federativas con más homicidios denunciados, Guerrero se encuentra en tercer lugar con 51.42 asesinatos por cada cien mil habitantes. Que no nos engañen las cifras. Si los índices del crimen disminuyen no es por una estrategia o política anticrimen exitoso. El conjunto de los crímenes y delitos dolosos que no se denuncian es descomunal.
La decisión tomada no hace distinto al presidente de sus antecesores. Felipe Calderón declaró la guerra a los cárteles del narcotráfico poniendo al ejército en las calles. Enrique Peña Nieto continuó la lucha contra la delincuencia organizada auxiliado por el ejército y la creación de una División de Gendarmería dentro de la Policía Federal. El presidente López Obrador se ubica en la misma línea intentando constituir una Guardia Nacional como Peña Nieto ideó aquella Gendarmería. Al final del día todo se reduce a un cambio en el matiz.
Pero el caso del presidente López Obrador llama la atención por los contrastes de su decisión. En su campaña declaró muchas veces que en su gobierno habría “abrazos, no balazos”, que cambiaría la acciones de seguridad atendiendo las causas para conseguir la paz hablando con todos. Aún más, el presidente López Obrador tuvo como promesa de campaña la vuelta del ejército a los cuarteles retirándolos de sus actividades en la seguridad pública. La contradicción llegaría muy pronto aunque a decir verdad, todos nos fuimos con la finta de las promesas de su campaña porque en alguna parte de su libro “2018. La salida”, el presidente ya se refería a una Guardia Nacional.
En el “Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024” se propone la creación de una Guardia Nacional “como instrumento primordial del Ejecutivo para la prevención del delito, la preservación de la seguridad pública, la recuperación de la paz y el combate de la delincuencia en todo el país”.
A la fecha, la iniciativa de reforma constitucional que crea a ese organismo se encuentra en el Senado de la República a la espera de un periodo extraordinario que pocos senadores ven posible o bien del inicio del siguiente periodo ordinario de sesiones.
Dos cosas se imponen en el análisis de la Guardia Nacional propuesta por el Ejecutivo. Su viabilidad legal si analizamos ciertas disposiciones legales que regulan a las fuerzas armadas y al Sistema Nacional de Seguridad Pública, y su naturaleza contrahecha en los textos de los dictámenes legislativos, casi un bodrio.
La primera pregunta es determinar si la constitución de una Guardia Nacional es viable y necesaria a la luz de ciertos textos legales que facultan al presidente a recurrir a las fuerzas armadas parar tareas de seguridad interior, con todo y que este concepto ha perdido su referente legislativo ante la invalidez de la Ley de Seguridad Interior declarada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte. Esta viabilidad implica un cruce entre los conceptos de seguridad interior y seguridad pública.
El Presidente de la República tiene el mando supremo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada de México, es su Comandante Supremo. Estas instituciones armadas tienen como misión general, entre otras, defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación así como garantizar la seguridad interior. El presidente está facultado por la Constitución para disponer de la totalidad de las Fuerzas Armadas en operaciones de seguridad interior. Piénsese que el ejército y armada participan en tareas de seguridad pública desde 2006 a partir de criterios jurisprudenciales de la Corte emitidos en la acción de inconstitucionalidad 1/1996.
Adicionalmente, dentro de la Policía Federal existe una División de Gendarmería con funciones casi idénticas a las que asigna el último dictamen para la Guardia Nacional aprobado por la Cámara de Diputados el 16 de enero pasado y entregado al Senado en la misma fecha.
Pero un presidente como López Obrador jamás aceptará ninguna institución creada o legislada por el neoliberalismo rapaz. A la luz de los textos legales citados es difícil coincidir o estar de acuerdo con una figura como la Guardia Nacional que no sólo resulta redundante en el entorno del orden jurídico vigente en materia de seguridad pública y defensa del orden interior, sino que la aprobación de tal Guardia Nacional implicará la derogación de gran parte del sistema legal vigente. Nada más afín al modo de pensar del presidente, desmantelar la obra legal del neoliberalismo corrupto.
Esta Guardia Nacional nada tiene que ver con la institución que actualmente está prevista en nuestra Carta Magna. La Guardia Nacional propuesta es una cuyas funciones de policía muy lejos están de su origen que se remonta al siglo XIX, nace en 1846 ante la urgencia de agrupar a la ciudadanía en defensa de la República ante la invasión norteamericana, se trataba de una milicia cívica.
En su origen, durante el siglo XIX la defensa del país recayó en esa milicia cívica ante la falta de recursos para mantener un ejército permanente y numeroso. La defensa de la independencia de la nación, mantener las instituciones, velar por la tranquilidad pública, hacer obedecer las leyes y a las autoridades fueron misiones que recayeron en la Guardia Nacional como milicia cívica en el siglo antepasado. Tuvo una ley orgánica promulgada en julio de 1848.
Bajo la vigencia de la Constitución Federal, han pasado ciento un años sin que el Congreso General haya expedido los reglamentos para organizar la guardia nacional. Se trata de una entidad ciudadana pues corresponde a los ciudadanos que la formen el nombramiento de sus jefes y oficiales y a las entidades federativas la facultad de instruirla conforme a la disciplina que prescriban dichos reglamentos.
En un examen de sus competencias, en primer lugar resulta curioso que la guardia nacional, en el texto constitucional de 1917, tiene a cargo, entre otras misiones, la tranquilidad y el orden interior de la República. Aparece aquí un concepto muy similar al de seguridad interior que prevé la Constitución en relación a la facultad que tiene el Presidente para disponer de las fuerzas armadas para defender y preservar tal seguridad interior, concepto este último que parece coincidir con el orden interior puesto bajo el cuidado de la guardia nacional vigente aunque no reglamentada como ya lo apuntamos.
Esta guardia nacional tiene una vocación por y para la patria. Vocación que es, además, ciudadana. Es prerrogativa de los ciudadanos tomar las armas en el ejército o guardia nacional para la defensa de la República y de sus instituciones. Las fuerzas armadas y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender, por medio de las armas, la integridad y defensa de la patria. En el caso de que se apruebe la guardia nacional como la propone la cuarta transformación, tal guardia nacional ya no tendrá aquella vocación que le da la Constitución Federal, lo que puede entenderse como la preparación de su objetada militarización.
En el proyecto de minuta aprobada por los diputados el 16 de enero pasado, se establece que la Guardia Nacional es una institución policial de carácter y dirección civil, responsable de tareas de seguridad pública formada con elementos de la policía federal, la policía militar y la policía naval. De entrada, esta redacción implica el reconocimiento legal, absoluto, de la participación de esos cuerpos militares (las policías militar y naval) en tareas de seguridad pública. Aquella discusión alrededor de la Ley de Seguridad Interior en el sentido de que las fuerzas armadas no pueden participar en la seguridad pública por mandato del artículo 129 constitucional ha quedado de lado.
La objeción de militarización abarca la violación de compromisos internacionales celebrados u obligatorios para México en materia de derechos humanos, sea que deriven de un tratado o de casos ventilados ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CI). Los más relevantes son los casos “Alvarado Espinoza y otros contra México” y “Trueba Arciniega y otros contra México”.
El diseño de la Guardia Nacional, sobre todo en los dos primeros proyectos de decretos de reformas constitucionales, no se ajusta a parámetros convencionales postulados por la CI que se citan en las sentencias de los casos citados. Son los siguientes: i) el mantenimiento del orden público interno y la seguridad ciudadana deben estar primariamente (sic) reservados a los cuerpos policiales civiles; ii) la intervención de las fuerzas armadas en tareas de seguridad debe ser excepcional bajo premisas de temporalidad, restringida a los eventos que ameritan la intervención militar; iii) subordinada y complementaria a la actuación de las corporaciones civiles; iv) regulada con protocolos sobre el uso de la fuerza y, v) fiscalizada por órganos civiles competentes.
El diseño legislativo al que me referí ha cambiado a lo largo de los tres dictamenes que a la fecha han preparado los diputados. Varias regulaciones alarmantes han desaparecido si se examinan los dos primeros respecto del tercero, el que ya fue entregado a los senadores. En los dos primeros, del 21 de diciembre de 2018 y 16 de enero del año actual, se propuso que la Guardia Nacional tuviere facultades en la investigación de los delitos; que formara parte de la administración pública federal; y se le asigna una doble adscripción “a la secretaría del ramo de seguridad” para las funciones de planeación, programación y ejecución de sus funciones; y a la de la defensa nacional en lo respectivo la estructura, disciplina, ascensos, etc.
Esta adscripción —ampliamente criticada por la Representación en México de la ONU para los Derechos Humanos—, se regula de manera distinta en los artículos transitorios de los dos primeros dictámenes. La Guardia Nacional —artículo quinto transitorio—, en tanto persista la “emergencia de violencia e inseguridad”, estará adscrita por un plazo máximo de cinco años a la Secretaría de la Defensa Nacional para los efectos de la ejecución de funciones en materia de seguridad pública.
Estos dislates (y otros tantos) ya no se leen en el último dictamen. El presidente López Obrador declaró hace unos días que no se encuentra satisfecho por la eliminación del quinto transitorio. Habiendo sido electo por una mayoría de votos como ninguna otra en nuestra historia política (30.11 millones), tal declaración de insatisfacción puede entenderse como una instrucción a los líderes de la cámara de diputados y senadores para modificar el dictamen.
Quizá una reforma radical y profunda de las instituciones de seguridad pública, una que hubiese tocado transversalmente a toda su estructura, desde el Consejo de Seguridad Pública a los ministerios públicos, a las policías estatales y municipales, una revisión de las imposibilidades acumuladas hubiesen sido escenarios que hubieren dado certidumbre a una nueva política del Estado mexicano para hacer frente a una crisis de crimen, seguridad y derechos humanos que no ceja.
A cambio se repudió o se olvidó o se relegó a toda una tradición constitucional y legal que en veinticuatro años construyó un sistema de seguridad pública que se ha nutrido de la problemática criminal y de las discusiones jurisprudenciales que han buscado conciliar las competencias legales entre la autoridad civil y las fuerzas armadas, entre seguridad interior y seguridad pública.
Don Manuel Herrera y Lasso, maestro ilustre de mi querida Escuela Libre de Derecho, decía que “entre nosotros no se estudia la Constitución, a nadie le interesa el Derecho Constitucional. ¿A quién le va a interesar y para qué si lo que se llama la Carta Política de esta patria es letra muerta?”.